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袁建光:多方博弈下的城市道路 “公交優先”是唯一選擇

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多方博弈下的城市道路 “公交優先”是唯一選擇

袁建光

多方博弈下的城市道路, 能做到“各行其道、得其所哉”嗎?

我們來看看我國城市道路的容量。據住房和城鄉建設部部長在國務院新聞辦公室舉行新聞發布會上介紹,2020年,全國城市道路長度是49.3萬公里。當年的全國公路通車總里程達到519.81萬公里(見交通運輸部《2020年全國收費公路統計公報》),二者之比是9.48%,近一比十。如果再和我國國土面積相比,城市道路僅有巴掌那么大,一點不為夸張!

就這么點巴掌面積,為滿足城市中各類交通工具的出行需求,以及行人的步行需要,我國《城市道路管理條例》第2條規定,城市道路的建設和使用,既包括供車輛通行的車道,也包括供行人通行的人行道。根據道路交通安全法第36條的規定,機動車道、非機動車道、人行道均屬于城市“道路”的組成部分,并實行分道通行。其中,機動車道又要分為快速路、主干路、次干路與支路??上攵?,彈丸之地的城市道路,承載的通行壓力有多大!

存量顯示,我國的大中型城市,機動車的數量已趨飽和。中新網1月11日電 據公安部交通管理局微信公眾號消息,據公安部統計,2022年全國機動車保有量達4.17億輛,其中汽車3.19億輛;機動車駕駛人達5.02億人,其中汽車駕駛人4.64億人。

全國有84個城市的汽車保有量超過百萬輛,同比增加5個城市,39個城市超200萬輛,21個城市超300萬輛,其中北京、成都、重慶、上海超過500萬輛,蘇州、鄭州、西安、武漢超過400萬輛,深圳、東莞、天津、杭州、青島、廣州、佛山、寧波、石家莊、臨沂、長沙、濟南、南京等13個城市超過300萬輛。

以北京為例,北京至2022年年底,機動車保有量已達712.8萬輛,比上年末增加27.8萬輛。民用汽車625.6萬輛,增加11.3萬輛。其中,私人汽車532.6萬輛,增加11.4萬輛;私人汽車中轎車290.6萬輛。然而,道路情況卻令人寒酸。2021年,北京市城市人均道路面積僅7.7平方米,同比增長0.7%,遠遠低于全國城市人均道路面積18.84平方米。雖說北京是“三個最早”的先導城市,最早實行尾號限行、搖號購車、最早實行公交專用道、最早開辟公交快速通道(BRT),但仍抵不住迅猛增加的機動車數量。

▲2023年06月中國10大堵城,濟南和哈爾濱排在前兩位

高德公布2023年06月19日交通報告,顯示我國十大堵城上榜,分別是:濟南、哈爾濱、北京、重慶、貴陽、深圳、昆明、杭州、大連和廣州。其中,前4個城市的高峰擁堵延時指數超過2.0,也就是說,這些城市因交通擁堵而造成通勤時間是暢通情況下的2倍。濟南和哈爾濱超越北京,成為全國最堵的兩個城市。其中,濟南晚高峰擁堵延時指數高達2.28,可以說是“下班最艱難之城”;哈爾濱則是早高峰最堵的城市,峰擁堵指數高達2.10,可以說是“上班最苦逼之城”。高德報告調研的60個主要城市中,在城市高峰通勤時段,有32個城市高峰擁堵延時指數超過1.8,也就是說正常情況通勤30分鐘,在這些城市會增加24分鐘,達到54分鐘。

今年5月29日,百度地圖聯合清華大學數據科學研究院交通大數據研究中心、北京交通發展研究院等發布《2023年第一季度中國城市交通報告》(以下簡稱報告)。報告顯示,2023年第一季度,我國百城中,近八成城市通勤高峰交通擁堵指數,同比2022年第一季度呈上漲趨勢,漲幅TOP3城市依次為武漢、上海、長春。

《2023年第一季度中國城市交通報告》數據

擁堵可以說出諸多原因,如濟南在大面積修路施工、哈爾濱則是道路規劃不夠合理等等。但究其根本原因,還是車太多了,城市道路不堪重負!

兩個治堵效果比較明顯的城市——杭州和深圳,都是采取了強有力的限行措施,杭州推出了尾號限行,深圳從“禁摩”拓展到“限電”(限制電動自行車)等等。

更嚴峻的現實是,城市發展是動態變化的。增量的小汽車和二輪電動車,仍在源源不斷地涌入城市,分享近乎極限的城市道路資源。

近日,商務部辦公廳發布關于組織開展汽車促消費活動的通知,以穩定和擴大汽車消費。商務部將親自組織開展汽車促消費活動,活動時間為2023年6月至12月?!锻ㄖ诽岬?,結合“2023消費提振年”工作安排,統籌開展“百城聯動”汽車節和“千縣萬鎮”新能源汽車消費季活動。

“百城聯動”汽車節活動首先要求建立“百城聯動”重點活動清單。各地統籌部署汽車促消費活動,擇優推薦3-5個“百城聯動”候選城市及其重點汽車促消費活動安排。商務部將選取特色鮮明、優勢互補的約100個城市,形成“百城聯動”重點活動清單。

在聚焦全鏈條促進汽車消費方面,充分發揮百座城市帶動作用,聚焦新車銷售、二手車交易、報廢更新、以舊換“新”(新能源汽車)、汽車后市場等內容,因地制宜打造系列汽車展銷活動,持續“拉動增量、盤活存量、帶動關聯”,全鏈條全過程促進汽車消費。

與此同時,汽車制造業也是開足馬力,加速生產。2021年汽車產量2653萬臺。2022年汽車生產2748萬臺,產量同比增長3%,新能源汽車生產722萬,增長98%,滲透率26%。2023年1-5月汽車生產1054萬臺,同比增7%;新能源汽車生產285萬臺,同比增37%,滲透率27%。僅5月汽車生產231萬臺,同比增17%;新能源汽車生產68萬臺,同比增44%,滲透率29.3%,增長速度是激情澎湃。

兩輪電動車生產也不甘寂寞,據《中國兩輪電動車行業白皮書》顯示,2021年中國兩輪電動車累計銷量為4100萬輛。根據立鼎產業研究網數據,我國兩輪電動車保有量在2.5億﹣3億臺,預計2022-2024年新國標替換量為2500萬、3000萬、2500萬輛,預計2022-2024年兩輪電動車需求量為5815萬、6384萬、5964萬輛,行業未來年銷量穩態約6000萬輛+。2019年《新國標》實施后,各省市均對超標兩輪電動車設置了替換過渡期,據國海證券研報顯示,過渡期大多于2022-2024年截止,兩輪電動車即將迎來換購高峰。業內人士豪情萬丈表示,“行業下半場已至”。

一方面要發展經濟,汽車是支柱產業的龍頭,兩輪電動車也是巨大的消費市場。一方面是城市道路資源有限,僧多粥少。如何平衡二者關系,做到“各行其道、得其所哉”,成了各地地方政府、交通主管部門、公安交管部門共同難題。

歷史是面鏡子?;仡櫳鲜兰o四十年代的歐美國家,我們能看見現實的身影。二戰后歐美各國急需振興經濟,汽車工業財團嗷嗷待哺,發展私人小汽車就成了國策。法國在鼓勵發展私人交通的政策力度大,私家車數量急劇增加,導致上世紀70年代初城市交通幾乎陷于癱瘓,其他歐美國家也類似。有數據顯示,70年代,法國的私家車數量竟達到每千人300多輛!多種抉擇下,巴黎市政府確立了“公交優先”戰略,制定了多項發展公共交通的政策,交通擁堵問題逐漸得以解決。至今,常態下的巴黎市區公共交通出行占總出行比例,仍穩定在67%,高峰時間公共交通的出行比例高達83%。歐美各國根據本國實際,也紛紛制定了優先發展公共交通戰略,并取得顯著成效。

一個花甲過去了,歐美國家積累了十分豐富的公交優先經驗,成功案例很多。主要體現在以下三個方面:

日本公共交通

一、優化財稅政策的扶持力度。各國都建立穩定的公共交通資金投入機制,通過財政撥款,設立相關稅費和專項基金等為城市公共交通的發展提供資金來源。如日本公交建設的資金來源主要是國家撥款、地方政府撥款和貸款;法國巴黎的公共交通稅規定,凡是享受公交服務且職工數超過9人的企業,不管是國有還是私營,都要按工資總額的1.2%~2%上繳公共交通稅。巴黎交通管理委員會每月將收取的公共交通稅分配給公交企業,用于支付運營成本,是彌補企業虧損的重要來源;倫敦和新加坡實行”市中心收費制度”。私車進入市中心后要另外付費,利用市場機制控制市中心交通流量。他們認為,城市道路是一個公共空間,當私車把公共空間變為私有空間時,私人就占有了公共資源,如果公共資源又十分緊缺,就要進行合理付費;美國部分地區、日本東京等城市,對私家車加收一系列的費用,包括進城擁堵費、高架建設費、高額停車費、污染治理費等,提高私人小汽車的使用成本,降低市民購車的意愿。

法國公共交通

二、設置公交專用車道,并形成網絡。在已有 BRT 車道的路段也可以再設普通公交專用車道。巴黎對公交車道實行了專門”保護”。雖然多數街道狹窄,且80%為單行線,但在主要路段都設置了公交專用道,印有醒目的” BUS “字樣,不少單行車道甚至開辟”逆行公交車道”,配上專門的公交車通行信號燈,讓公共交通工具優先通行。為防止私家車搶占公交專用道,很多路段都建有隔離設施,形成封閉的車道;對在公交專用道上亂停亂放的車輛進行嚴厲處罰135歐元,遠高于普通違章停車罰款的35歐元。美國紐約設置大容量車道( HOV 車道)。它其實是一種專用車道,相對快捷,但只允許乘坐人數達到規定要求的車輛通行,否則會被重罰。政府鼓勵市民在不超載的情況下盡量拼車出行,以減少通車量、緩解擁堵、節約能源、降低污染。

英國公共交通

三、建立了比較完善的法律體系。早在1964年美國聯邦政府就通過了《城市公共交通法》,并承諾提供撥款資助各地區交通規劃項目,最高數額達到總費用的2/3,目的就是要維護已有的公共交通系統,還要改善和擴大其服務。此外于1970年通過了《城市公共交通扶持法》,明確規定公共交通獲得道路權,開辟公共汽車專用道或優先通行道。在1974年能源危機后,國會首次批準對公共交通的公共撥款和經營性補貼。1991年,《綜合地面交通效率法》經聯邦總統布什簽署通過,該法提供了限制小汽車使用和鼓勵公共交通的必要框架,要求在城市中實施綜合交通規劃,明確要求重視各種交通方式的協調和配合,包括公共交通、小汽車、自行車和步行,并進一步要求制訂州和大都市范圍的長期綜合交通規劃。1995年至2001年間,法國政府相繼頒布了一些與城市公交相關的法律,其中最重要法規是《空氣清潔法》和《國家城市振興協作法》,充分體現了政府在優先發展城市公共交通方面的政策導向作用。1971年德國頒布了《客運交通經濟法》。1979年又在該法的基礎上頒布了《有關公共客運法》??瓦\法中對市場準入、運營監管、資金來源等重大問題作了具體詳細的規定。并規定了經營者所需有的專業知識、專業能力,需要通過道路客運交通部門考核驗證;車輛和設施必須符合安全條件;經營者必須在經營有效期限內以符合公共交通利益和技術的方式經營等等。

美國公共交通

中華民族的大智慧是海納百川、有容乃大,具有很強的后發之勢。我國城鎮化起步,比歐美國家晚了幾十年。但改革開放后卻得到迅速發展。

據胡鞍鋼介紹,歐美發達國家英國、美國、法國的城鎮化,在從20%左右增長至50%水平,分別大致經歷了100年、60年和65年,而中國從20%到50%用了30年。特別是21世紀開始,我國呈爆發式增加。2011年城市人口歷史性超過了農村人口,城鎮化率達到51.3%,城市總數是657座;2022年中國城鎮化率為65.22%,城市總數685座,包括4個直轄市、293個地級市、388個縣級市。如此快速發展,十分切合諾貝爾經濟學獎得主、世界銀行前副行長斯蒂格利茨的預言,“21世紀影響人類進程的有兩件大事,一是以美國為首的新技術革命,一是中國的城市化?!?/p>

進入21世紀,我國不少大中城市出現道路擁堵現象。政府主管部門很早察覺,借鑒歐美國家經驗,于2004年首次提出優先發展城市公共交通是符合中國實際的城市發展和交通發展的正確戰略思想。2005年,國務院辦公廳轉發了《關于優先發展城市公共交通的意見》(國辦發[2005]46號),這是有關發展公共交通的一個全面系統的文件。2006年,建設部、國家發展改革委、財政部、勞動保障部等四部門印發了《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》(建城[2006]288號)。2008年,交通部接手管理城市公共交通,在提交給司法部的《城市公共交通條例》稿中,正式確立公交優先戰略。2011年,交通部在全國“開展國家公交都市建設示范工程”,將公交都市創建作為推動城市公交優先發展的重要載體。截至2023年1月,交通部已公布六批國家公交都市建設示范城市,共有76個城市被命名為國家公交都市建設示范城市。

實踐證明,創建”公交都市”是治堵良方。對于緩解城市交通擁堵、降低能源消耗、改善生態環境具有重要的戰略意義。創建國家公交都市不僅是一項國家級榮譽,更是優化城市交通管理運行體系,順應新時代城市發展方向,滿足城市品質提升,解決人民群眾基本出行需求的重大舉措。

筆者注意到,在今年“關于擬授予張家口等市“國家公交都市建設示范城市”稱號的公示”中,新增了“請社會公眾對上述城市國家公交都市創建、城市公交企業欠薪欠保等情況進行監督”。對申報的當地政府在財政支持的政策上,提出了近乎“一票否決”的要求。

“公交優先”的可持續發展,離不開有章可循、有法可依的法律保障。我們看到,今年5月31日,國務院辦公廳印發了《國務院2023年度立法工作計劃》,在第二大類“擬審議的行政法規草案(17件)”內,同時涵蓋了預備制定19項行政法規草案,城市公共交通條例,赫然在目第一條,令人鼓舞飛揚。只是筆者對“預備制定”的涵義不夠了然,咨詢了司法界朋友,明白了“預備制定”指的是還在考慮、籌劃之中,尚未進入“議事日程”。也就是具體的制定時間沒有確定,只是表達有制定意向之意。再進一步了解,才知,其實我國每年的立法申請數量是巨大的,那就要看申請制定的法規重要性,緊迫性。

我們干這行的,當然希望《城市公共交通條例》能盡快出臺,把城市公共交通優先發展納入法制化的軌道。用法律明確公交發展中的政府責任,規范公交企業的經營行為,保障乘客的正當權益。好在已排在“預備制定”的首位,曙光在前。

編輯:敬之

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